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我國油氣改革權(quán)邁出重要一步

字體: 放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2012-08-22  作者:網(wǎng)路轉(zhuǎn)載  瀏覽次數(shù):767
        九月上旬,國土資源部即將進(jìn)行第二次頁巖氣開發(fā)權(quán)招標(biāo)。與第一次招標(biāo)不同,此次報(bào)名企業(yè)大部分沒有涉足過油氣行業(yè),其中中閃現(xiàn)出諸多民營企業(yè)的面孔。這是我國油氣礦業(yè)權(quán)市場化改革邁出的重要一步。
  
  作為一個(gè)新礦種,在開發(fā)體制上有很多方面值得探索。譬如,今后可否采用與國外類似的區(qū)塊招標(biāo)方式,由政府與企業(yè)簽訂分成合同,將國家分成收益建立專門基金。設(shè)置較低的頁巖氣開發(fā)準(zhǔn)入門檻,吸引多種所有制經(jīng)濟(jì)、多元投資主體參與勘探開發(fā)。
  
  優(yōu)勢(shì)與制約并存
  
  我國頁巖氣開發(fā)具備一定基礎(chǔ)。目前在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯盆地、遼河?xùn)|部凹陷等地的頁巖氣勘探,已經(jīng)獲得重大發(fā)現(xiàn)。此外,國內(nèi)相關(guān)企業(yè)、科研院校成立專門機(jī)構(gòu),開始研究頁巖氣生成機(jī)理、富集規(guī)律、儲(chǔ)集和保存條件。2009年,我國與美國簽署了《中美關(guān)于在頁巖氣領(lǐng)域開展合作的諒解備忘錄》,在勘探開采中與國外企業(yè)開展了廣泛的技術(shù)合作,為順利產(chǎn)氣提供了有力的技術(shù)支撐。
  
  在各方面看好頁巖氣開發(fā)前景的同時(shí),其制約因素也不可小視。首先,市場開放程度不夠。美國頁巖氣開發(fā)得益于競爭開放的開發(fā)體制,專業(yè)化分工協(xié)作機(jī)制,以及市場化的管網(wǎng)運(yùn)行和價(jià)格政策。與之相比,中國在天然氣領(lǐng)域的市場開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置存在障礙。我國傳統(tǒng)石油、天然氣探礦權(quán)和采礦權(quán)主要以申請(qǐng)?jiān)谙确绞将@得,經(jīng)國土資源部審批后登記。油氣礦業(yè)權(quán)大部分由中石油、中石化和中海油三大石油公司獲得,延長石油、中聯(lián)煤層氣、河南煤層氣擁有少量礦權(quán)。
  
  由于頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣分布區(qū)重疊,第一次和第二次拿出來招標(biāo)的區(qū)塊都避開了重疊區(qū)?,F(xiàn)在的問題是,頁巖氣礦業(yè)權(quán)配置如沿用傳統(tǒng)的審批登記方式,將限制多種所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這一領(lǐng)域;如果按照現(xiàn)在這種方式招標(biāo),雖避免了矛盾,但也避開了資源富集區(qū),大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競爭方式出讓。
  
  二是輸送管網(wǎng)不開放。我國天然氣骨干網(wǎng)的建設(shè)與運(yùn)營是由三大國有石油公司掌握。他們是管網(wǎng)的投資主體、生產(chǎn)建設(shè)主體、輸送和銷售主體。這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費(fèi)地,但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的燃?xì)赓Y源開發(fā)、運(yùn)輸。
  
  其次,開發(fā)收益分配體制需要變革。世界上大多數(shù)資源富集國,通過征收可觀的資源稅費(fèi)和簽訂開發(fā)合同,使國家獲取油氣資源收益最大化,并把開發(fā)企業(yè)的收益控制在合理的范圍內(nèi)。在取得礦業(yè)權(quán)環(huán)節(jié),主要稅費(fèi)是礦業(yè)權(quán)租金和紅利。在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié),主要是征收權(quán)利金和超額利潤稅。油氣資源國與資源開采企業(yè)簽訂的合同包括產(chǎn)量分成合同、服務(wù)合同、回購合同、聯(lián)合經(jīng)營合同等。不論石油企業(yè)與資源國政府(或國家石油公司)簽訂何種合同,都要依法納稅。各國一般會(huì)將油氣收益形成一個(gè)專門的基金,用于國家需要的方向。
  
  我國的礦產(chǎn)資源屬國家所有,但對(duì)資源開發(fā)征收的稅費(fèi)比率較低,企業(yè)的利潤空間較大。石油、天然氣開發(fā)的利潤大部分留在了國有企業(yè),如果頁巖氣向各類所有制企業(yè)開放,大部分收入將落入開發(fā)企業(yè)和個(gè)人手中。如果沒有合理的分配制度安排,就有可能像其它資源行業(yè)放開后那樣,出現(xiàn)炒作探礦權(quán)和采礦權(quán),少數(shù)企業(yè)和個(gè)人獲利過多的問題。
  
  反之,如果仍由少數(shù)國有企業(yè)作為頁巖氣開發(fā)主體,地方政府將只能有少量稅收收入,大多數(shù)將上繳開發(fā)企業(yè)所在的發(fā)達(dá)地區(qū)或中央政府,這將影響地方的發(fā)展積極性,容易引起地方與中央的矛盾。
  
  結(jié)合頁巖氣公開招標(biāo)來看。在第一次頁巖氣探礦權(quán)出讓的公開招標(biāo)中,只有6家從事傳統(tǒng)油氣業(yè)務(wù)的國有企業(yè)有資格從事頁巖氣勘探開發(fā)。第二輪招標(biāo)放寬了準(zhǔn)入條件,僅限于注冊(cè)資金在3億元以上、具有油氣勘查資質(zhì)。投標(biāo)后,由國土資源部組織專家綜合評(píng)定確定中標(biāo)者。其實(shí),3億元的資金門檻不算高,勘查資質(zhì)也可以通過合作獲得。評(píng)定哪些企業(yè)可以中標(biāo),應(yīng)當(dāng)是價(jià)高者得,即誰能給國家的分成多誰就中標(biāo),這更能體現(xiàn)國家對(duì)資源的所有權(quán)。
  
  第三,地質(zhì)勘探難以滿足發(fā)展需要。我國具有頁巖氣大規(guī)模成藏的基本條件,但尚未系統(tǒng)開展全國范圍內(nèi)頁巖氣調(diào)查和普查,資源總量和分布情況沒有完全掌握。這主要是由于:地質(zhì)勘查投入不足,我國頁巖氣調(diào)查評(píng)價(jià)和勘探累計(jì)投入不足70億元,而常規(guī)油氣勘探每年投入約660億;我國對(duì)油氣商業(yè)地勘實(shí)行特殊準(zhǔn)入規(guī)定,基本由幾大油氣公司掌握,社會(huì)資本很難涉足;有的政府地勘職能也由企業(yè)執(zhí)行,其地質(zhì)資料無法讓行業(yè)內(nèi)共享。因此,通過全面調(diào)查掌握頁巖氣資源分布的難度很大。
  
  最后,技術(shù)上存在差距。頁巖氣勘探開發(fā)需要水平井分段壓裂等專門技術(shù),目前我國尚未完全掌握。如完全依靠自主研發(fā),將需要較長的時(shí)間和投入。
  
  新礦種新體制
  
  推進(jìn)頁巖氣資源勘探開發(fā),應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)油氣開發(fā)模式,對(duì)新礦種實(shí)行新體制。
  
  在頁巖氣開發(fā)的制度安排上,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步大膽探索。譬如,今后可以考慮實(shí)行“市場配置,多元投入,合理分配,開放創(chuàng)新”的原則,實(shí)施各種鼓勵(lì)政策,調(diào)動(dòng)各方面積極性,提高頁巖氣對(duì)我國能源供應(yīng)的保障能力。同時(shí),也在制度安排上,為推進(jìn)油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。結(jié)合國外的經(jīng)濟(jì)和中國實(shí)際,我們可以對(duì)未來頁巖的開發(fā)體制作一些大膽設(shè)想。
  
  運(yùn)用市場機(jī)制配置頁巖氣礦業(yè)權(quán)。所有頁巖氣礦業(yè)權(quán)都應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)出讓,出價(jià)高者獲得礦業(yè)權(quán)。由于頁巖氣是新礦種,對(duì)頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的區(qū)域,國家也應(yīng)設(shè)置新的頁巖氣礦業(yè)權(quán),各類企業(yè)通過平等競爭獲得。同時(shí),進(jìn)一步解放思想,允許國外企業(yè)參與頁巖氣礦業(yè)權(quán)投標(biāo)和勘查開發(fā)。
  
  進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入。頁巖氣分布面積廣、埋藏淺,地表?xiàng)l件很適合中小企業(yè)進(jìn)行分散式開發(fā)。國家應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)和民營資本參與頁巖氣開發(fā)。放寬頁巖氣的市場準(zhǔn)入,投標(biāo)單位不僅限于已有的油氣開發(fā)企業(yè),不宜設(shè)置過高的資質(zhì)要求,要向各種所有制企業(yè)開放,為資本市場的參與留出空間。適時(shí)進(jìn)行天然氣管網(wǎng)改革,建立單獨(dú)的天然氣管網(wǎng)公司,專門從事天然氣的運(yùn)營業(yè)務(wù),并組建專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。管網(wǎng)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開”,接入和建設(shè)向所有用戶、投資者開放。
  
  合理分配收益。為了保證國家作為資源所有者的權(quán)益,可以借鑒國外的做法,一是由國土資源部與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同,分成收益建立專門基金,作為財(cái)政性資金管理。在基金中提取一部分充實(shí)公益性地勘基金,專項(xiàng)用于頁巖氣地質(zhì)勘探。二是在頁巖氣開發(fā)中進(jìn)行權(quán)利金制度試點(diǎn),將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、資源稅合并為權(quán)利金。權(quán)利金分為兩個(gè)部分,分別反映礦產(chǎn)資源的絕對(duì)地租和級(jí)差地租。反映絕對(duì)地租的部分,可按照產(chǎn)值或產(chǎn)量進(jìn)行征收,并實(shí)行比例費(fèi)率;反映級(jí)差地租的部分實(shí)行從價(jià)計(jì)征、滑動(dòng)比例和累進(jìn)費(fèi)率。
  
  鼓勵(lì)頁巖氣技術(shù)開放創(chuàng)新。頁巖氣的核心技術(shù)大多掌握在國外專業(yè)公司手中,我國在實(shí)施好國家頁巖氣重大專項(xiàng)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新。
  
  國家可以用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)頁巖氣開發(fā)企業(yè)與國外技術(shù)原創(chuàng)方加強(qiáng)合作,在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)以合資、參股和并購的方式與國外專業(yè)技術(shù)公司合作。對(duì)頁巖氣技術(shù)研發(fā)應(yīng)給予財(cái)政補(bǔ)貼;對(duì)頁巖氣勘開采等鼓勵(lì)類項(xiàng)目項(xiàng)下進(jìn)口的國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備(包括隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)),按有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅。
  
  當(dāng)然,頁巖氣開發(fā)離不開國家有關(guān)部門有力的組織協(xié)調(diào)。國家應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢(shì)力量,在資源富集區(qū)實(shí)施頁巖氣開發(fā)示范工程,在資源勘察、區(qū)塊招標(biāo)、技術(shù)攻關(guān)、開發(fā)利用、政策支持、市場監(jiān)管等方面進(jìn)行綜合試點(diǎn),爭取率先在這些地區(qū)形成產(chǎn)能。
  
 
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