隨著我國城市燃?xì)庑袠I(yè)的持續(xù)發(fā)展，通過國家實(shí)施的西氣東輸?shù)戎卮笕細(xì)夤こ?，天然氣、液化石油氣、人工煤氣等管道燃?xì)獾玫搅搜杆倨占?。然而，近年來頻繁發(fā)生的燃?xì)獍踩鹿?，?duì)城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅，成為燃?xì)庑袠I(yè)亟需關(guān)注的核心問題。本研究通過對(duì)歷史燃?xì)獍踩鹿实纳钊敕治觯荚跒槲覈鞘腥細(xì)獍踩O(jiān)管提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。田彬等人對(duì)2016年至2019年間的8個(gè)方面城市燃?xì)獗ㄊ鹿蕯?shù)據(jù)進(jìn)行了詳盡分析，并針對(duì)燃?xì)獗ㄊ鹿实囊?guī)律性提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。據(jù)中國城市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)安全管理工作委員會(huì)發(fā)布的《全國燃?xì)馐鹿史治鰣?bào)告》顯示，2023年國內(nèi)共發(fā)生燃?xì)馐鹿?12起，導(dǎo)致77人死亡，434人受傷，其中較大事故4起，特大事故1起，事故分布覆蓋全國31個(gè)省份、212個(gè)城市。

全國范圍內(nèi)，天然氣、液化石油氣等各類用戶的事故數(shù)量及事故率統(tǒng)計(jì)詳見表1。此外，2020年至2023年城市燃?xì)馐鹿试诓煌路莸慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如圖2所示。

根據(jù)圖2的數(shù)據(jù)顯示，2023年全國燃?xì)馐鹿蕯?shù)量呈現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)，這充分體現(xiàn)了燃?xì)鈱ｍ?xiàng)整治措施的有效性。城市燃?xì)馐鹿时憩F(xiàn)出顯著的波動(dòng)性和季節(jié)性特征，其中每年夏季的6月至8月為城市燃?xì)馐鹿实母甙l(fā)期。這一現(xiàn)象可歸因于夏季高溫導(dǎo)致液化石油氣壓力升高，進(jìn)而使得燃?xì)饽z管易于老化龜裂，從而增加了設(shè)備安全隱患。因此，城市燃?xì)馐鹿实陌l(fā)生具有一定的規(guī)律性。結(jié)合對(duì)燃?xì)馐鹿实姆治?，?yīng)當(dāng)在事故高發(fā)期加強(qiáng)城市燃?xì)獾谋O(jiān)督管理工作，以期在高發(fā)期有效降低事故的發(fā)生率。

根據(jù)2023年國內(nèi)燃?xì)馐鹿拾礆庠搭悇e的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，天然氣事故共發(fā)生285起，占全年事故總數(shù)的46.57%，導(dǎo)致16人死亡，167人受傷；液化石油氣事故共發(fā)生300起，占全年事故總數(shù)的49.02%，導(dǎo)致53人死亡，215人受傷；氣源待核實(shí)的事故共27起。從事故類型來看，居民用戶事故共300起，占全年事故總數(shù)的49.02%，導(dǎo)致33人死亡，217人受傷；管網(wǎng)事故共211起，占全年事故總數(shù)的34.48%，導(dǎo)致4人死亡，5人受傷；工商用戶事故共97起，占全年事故總數(shù)的15.85%，但導(dǎo)致38人死亡，202人受傷。2023年城市燃?xì)獍礆庠春皖悇e發(fā)生事故在不同月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如圖3所示。

根據(jù)圖3所示，2023年天然氣與液化石油氣事故的高發(fā)期均出現(xiàn)在7月份，其中管網(wǎng)事故數(shù)與居民戶內(nèi)事故數(shù)的峰值亦位于此月。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年天然氣管網(wǎng)事故率為0.175起/1000km，天然氣用戶事故率為0.031起/10萬戶，其中居民用戶事故率為0.029起/10萬戶。天然氣引發(fā)的事故導(dǎo)致的死亡人數(shù)與受傷人數(shù)分別占總事故的20.8%與38.5%。液化石油氣用戶事故率為0.567起/10萬戶，居民用戶事故率為0.438起/10萬戶，液化石油氣事故導(dǎo)致的死亡人數(shù)與受傷人數(shù)分別占總事故的68.8%與49.5%。用戶端事故風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)成為燃?xì)庑袠I(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。在2023年各類燃?xì)馐鹿手校脩舳耸鹿剩òüど逃脩襞c居民用戶）共397起，占事故總數(shù)的64.8%，死亡人數(shù)占比為92.2%，受傷人數(shù)占比為96.5%。以天然氣為氣源的用戶事故占比為18.4%，而以液化石油氣為氣源的用戶事故占比為74.8%。工商用戶事故的傷亡率為2.47人/起，為相對(duì)較高值。2023年天然氣用戶事故率較高的省份包括浙江、甘肅、海南，具體數(shù)據(jù)見表2。

通過對(duì)2023年已經(jīng)核實(shí)事故原因的37起天然氣用戶事故分析和62起液化石油氣用戶事故研究可知，城鎮(zhèn)燃?xì)庑孤┰蚓唧w如表3所示。

由表3可知，軟管問題是城市燃?xì)馐鹿时壤罡?，占比達(dá)到24.24%，燃具連接軟管仍然是引發(fā)用戶端事故的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。由于居民安全意識(shí)不足，燃?xì)馄骶呤褂貌灰?guī)范，大部分用戶的安全意識(shí)缺乏，加之燃?xì)獍踩麄鞯牟蛔愫捅O(jiān)督管理乏力，導(dǎo)致事故頻發(fā)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，傳統(tǒng)治理模式已難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的線上線下問題，迫切需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的綜合化。政府亟須加強(qiáng)跨部門、跨層級(jí)的合作與協(xié)調(diào)，以提升服務(wù)效率和質(zhì)量。此外，政府亦需深化與公民、企業(yè)及社會(huì)組織之間的互動(dòng)與合作，共同推進(jìn)社會(huì)治理的創(chuàng)新進(jìn)程。

整體性政府理論（Whole of Government，WOG）旨在解決公共管理領(lǐng)域碎片化問題而提出，其核心在于通過整體性政府改革的理念，推動(dòng)公共管理服務(wù)的優(yōu)化。該理論倡導(dǎo)通過部門間的整合，實(shí)現(xiàn)無縫隙合作，構(gòu)建集中力量、協(xié)調(diào)一致的整體政府治理模式。?？怂箤?duì)整體性政府理論進(jìn)行了系統(tǒng)性闡述，指出該理論能夠通過協(xié)調(diào)整合，提供無縫隙的社會(huì)治理。整體性政府理論已在多個(gè)國家和地區(qū)得到實(shí)踐應(yīng)用，例如英國、澳大利亞、新西蘭等國家均實(shí)施了整體性政府改革。這些改革措施包括建立跨部門協(xié)同機(jī)制、優(yōu)化政府服務(wù)流程、提升政府透明度等，顯著提高了政府的服務(wù)效率和質(zhì)量，同時(shí)增強(qiáng)了公眾對(duì)政府的滿意度。整體性政府理論的架構(gòu)如圖4所示。

整體性政府理論的核心理念在于強(qiáng)調(diào)整體效益超越部分之和，即政府各職能部門間的協(xié)同合作能夠產(chǎn)生更顯著的效益。通過政府機(jī)構(gòu)間的充分溝通與協(xié)作，可以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)與整合，涵蓋信息共享、資源共享、政策協(xié)調(diào)等多個(gè)層面。該理論主張，為克服政府各職能部門的放任與獨(dú)立行動(dòng)狀態(tài)，應(yīng)采納整體性治理模式，并通過制度化手段確保政府部門間的協(xié)調(diào)與合作得以落實(shí)。通過制度化的政府部門協(xié)調(diào)合作，結(jié)合科學(xué)合理的政策與措施，可以預(yù)防社會(huì)問題的發(fā)生，具體如圖5所示。

在城市燃?xì)獗O(jiān)管領(lǐng)域，存在燃?xì)馄髽I(yè)重視程度不足、用戶端設(shè)備老化以及單一政府監(jiān)管治理績(jī)效不顯著等問題。這些問題的內(nèi)在原因在于燃?xì)庥脩艋鶖?shù)龐大、分布廣泛以及監(jiān)管力量的不足。城市燃?xì)獗O(jiān)管是一個(gè)包含城市燃?xì)獗O(jiān)督與管理的復(fù)合范疇，其內(nèi)容涉及多要素、多部門、多主體以及多種機(jī)制，治理上具有根本的復(fù)雜性。整體性政府理論以城市燃?xì)獍踩枨鬄閷?dǎo)向，圍繞燃?xì)馍a(chǎn)端和用戶端的整體性、共同性利益訴求對(duì)城市燃?xì)獗O(jiān)管進(jìn)行變革，旨在提升城市燃?xì)庵卫淼某尚c創(chuàng)新能力，并在功能整合與服務(wù)供給上引導(dǎo)城市燃?xì)馊湕l監(jiān)管，從而降低城市燃?xì)庵卫韰f(xié)商成本和提升監(jiān)管效率。

3.1 E區(qū)燃?xì)獍踩艣r

本文選取C城E區(qū)城市燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治監(jiān)管為研究對(duì)象，探討基于整體性政府理論的大城市城區(qū)燃?xì)獍踩O(jiān)督管理模式。E區(qū)位于C城中心城區(qū)東部，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，E區(qū)常住人口為522453人，總戶數(shù)為236838戶，轄區(qū)共有8街1鎮(zhèn)61個(gè)社區(qū)（村），共有網(wǎng)格692個(gè)，全區(qū)“三長(zhǎng)”人員共計(jì)10336人。城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善，全區(qū)面積為102k㎡，燃?xì)獍踩髽I(yè)檢查總數(shù)為1802家，涉及燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)、餐飲企業(yè)、燃?xì)饩呓?jīng)營(yíng)企業(yè)、民政企業(yè)等。該區(qū)范圍內(nèi)有7家汽車加氣站、1家母站、1家液化石油氣站和1家燃?xì)馊紵骶咂髽I(yè)。全區(qū)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)員工為120人，車用天然氣每月銷量約為248萬m³，液化石油氣銷量約179t，自2023年9月以來，E區(qū)積極響應(yīng)上級(jí)政府關(guān)于燃?xì)鈱ｍ?xiàng)整治安全的要求，下發(fā)《E區(qū)城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治工作實(shí)施方案》。E區(qū)將整體性政府理論應(yīng)用到城區(qū)燃?xì)鈱０嘟ㄔO(shè)和燃?xì)獍踩B(tài)化監(jiān)管中，采取“四不兩直”“干部+專家”的方式，結(jié)合“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管機(jī)制，E區(qū)住建局作為專班召集單位，通過常態(tài)化全過程排查液化石油氣企業(yè)和加氣站企業(yè)共9家，具體如圖6所示。

在E區(qū)先前進(jìn)行的城鎮(zhèn)燃?xì)獍偃展?jiān)行動(dòng)中，共計(jì)派遣了349個(gè)工作組，對(duì)8106個(gè)場(chǎng)所進(jìn)行了屬地排查，識(shí)別出745處潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其中，222處風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)已得到現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)修正，其余風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)則被要求在規(guī)定期限內(nèi)完成整改。此外，共發(fā)放了7269份宣傳資料。在推進(jìn)城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩O(jiān)管的過程中，E區(qū)采取了主動(dòng)的預(yù)防措施和前瞻性管理策略，實(shí)施了一套全新的城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩O(jiān)管體系。在城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治的推進(jìn)過程中，針對(duì)排查出的問題和隱患，E區(qū)不斷優(yōu)化并創(chuàng)新了城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩O(jiān)管模式。

3.2 E區(qū)燃?xì)獍踩w性治理監(jiān)督管理

E區(qū)已完成錄入燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治系統(tǒng)APP企業(yè)總數(shù)1802家，已檢查1802家，排查進(jìn)度100%，發(fā)現(xiàn)隱患數(shù)617個(gè)，整改完成數(shù)617個(gè)，整改率達(dá)到100%，具體如圖7所示。

在E區(qū)城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治工作中，針對(duì)城區(qū)燃?xì)獍踩[患的排查，制定了城區(qū)燃?xì)庑袆?dòng)工作要點(diǎn)，內(nèi)容包括燃?xì)獍踩菥?、常態(tài)化安全巡查、燃?xì)庵腔酃芾?、燃?xì)庵R(shí)科普、警示教育等燃?xì)獍踩?xì)節(jié)要點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化燃?xì)獍踩黜?xiàng)工作，確保安全隱患得到及時(shí)整改。E區(qū)舉辦了2023年燃?xì)獍踩麄髟禄顒?dòng)，高度重視燃?xì)獍踩L(fēng)險(xiǎn)隱患，燃?xì)鈱０嗪蛯俚亟值肋M(jìn)行燃?xì)庥脩舳舜笠龑?dǎo)和全方面宣傳，組織開展燃?xì)獍踩R(shí)專項(xiàng)宣傳。燃?xì)鈱０喽酱偃細(xì)馄髽I(yè)落實(shí)入戶安檢，壓實(shí)部門工作、屬地管理、燃?xì)馄髽I(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，持續(xù)推進(jìn)入戶安檢，及時(shí)整改隱患，全面整治“問題瓶”“問題閥”“問題管”“問題灶”等問題器具，確保城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩?，防?ldquo;帶病運(yùn)行”。E區(qū)對(duì)標(biāo)對(duì)表落實(shí)對(duì)燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)、瓶組站、瓶裝氣行業(yè)的動(dòng)態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)化治理，形成工作閉環(huán)，從源頭上遏制燃?xì)馐鹿拾l(fā)生。區(qū)住建局開展燃?xì)馍a(chǎn)安全事故綜合應(yīng)急救援演練，指導(dǎo)各燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)不定期開展企業(yè)應(yīng)急演練，加強(qiáng)城區(qū)燃?xì)鈶?yīng)急搶險(xiǎn)處置能力。

E區(qū)深刻汲取近年來城市燃?xì)獍踩靥卮笫鹿式逃?xùn)，嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院安委會(huì)印發(fā)的《全國城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治工作方案》要求，以有力有效的“大起底”排查、全鏈條整治行動(dòng)，消除城區(qū)燃?xì)獍踩L(fēng)險(xiǎn)隱患。E區(qū)通過建立整體性政府治理體系強(qiáng)化城區(qū)燃?xì)獍踩O(jiān)管模式，充分利用燃?xì)鈱ｍ?xiàng)整治信息系統(tǒng)APP和工作臺(tái)賬，積極完善城區(qū)燃?xì)獍踩O(jiān)管信息系統(tǒng)，具體如圖8所示。

在E區(qū)，通過理論分析與實(shí)踐監(jiān)管相結(jié)合的方式，持續(xù)完善城市燃?xì)獍踩O(jiān)管體系。該區(qū)對(duì)燃?xì)獍踩[患實(shí)施常態(tài)化檢查，以提高燃?xì)獍踩芾淼木_性。E區(qū)燃?xì)鈱０嗖扇≌w化管理策略，結(jié)合屬地街道的系統(tǒng)化治理措施，確保城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩O(jiān)管責(zé)任得到落實(shí)，并構(gòu)建了燃?xì)夤芫W(wǎng)及用戶端的精細(xì)化管理運(yùn)行模式。在燃?xì)怆[患高發(fā)的6月至8月期間，E區(qū)燃?xì)鈱０嘤?jì)劃開展針對(duì)餐飲企業(yè)的培訓(xùn)教育、用戶端宣傳以及燃?xì)庹牡?ldquo;回頭看”行動(dòng)，旨在建立一個(gè)基于整體性政府理論的城區(qū)燃?xì)獍踩O(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。此外，E區(qū)燃?xì)鈱０鄬?shí)施燃?xì)獍踩[患預(yù)防行動(dòng)、違法整治行動(dòng)、管道更新改造行動(dòng)以及應(yīng)急救援演練行動(dòng)，迅速對(duì)全區(qū)城市燃?xì)夤艿肋M(jìn)行全面排查，并確保按時(shí)完成液化石油氣居民用戶的“閥管”改造工作。

鑒于餐飲行業(yè)具有人群密集、環(huán)境復(fù)雜等特征，成為液化石油氣事故的高發(fā)區(qū)域，E區(qū)決定加速實(shí)施液化石油氣供應(yīng)與配送的分離策略，并研究制定統(tǒng)一配送標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不同地區(qū)需求推廣瓶裝液化石油氣的統(tǒng)一配送。為了加強(qiáng)液化石油氣的安全管控，E區(qū)應(yīng)重點(diǎn)抓好鋼瓶檢驗(yàn)灌裝、配送到戶、換瓶連接及用戶安檢等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以提升瓶裝氣的本質(zhì)安全水平。同時(shí)，推廣使用具備自閉和過流切斷功能的瓶閥，并特別針對(duì)餐飲商戶使用瓶裝液化石油氣，在報(bào)警聯(lián)動(dòng)切斷、調(diào)壓器、連接軟管、安全燃具等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)管控。E區(qū)通過開展液化石油氣居民“閥管”改造工作動(dòng)員會(huì)，采取“一改，一換，一更新”的新策略，分階段在全區(qū)范圍內(nèi)推進(jìn)改造工作，確保安全底線得到堅(jiān)守，有效預(yù)防可能嚴(yán)重影響人民群眾財(cái)產(chǎn)安全的燃?xì)馐鹿剩瑥亩龠M(jìn)全區(qū)安全生產(chǎn)形勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定。

燃?xì)獍踩浅鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，城市燃?xì)獍踩O(jiān)管一直以來是我國政府保障社會(huì)安全發(fā)展的重要保障。近年來，隨著重大和特大燃?xì)馐鹿实念l發(fā)，對(duì)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅，各級(jí)政府十分重視燃?xì)獍踩O(jiān)管問題。通過對(duì)2020年-2023年以來的城市燃?xì)馐鹿式y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，從發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、類型、傷亡人數(shù)等特征確定造成城鎮(zhèn)燃?xì)獍l(fā)生安全事故的主要原因，利用數(shù)據(jù)分析不同年份、月份、地區(qū)及氣源的特性，研究燃?xì)獍踩幕疽?guī)律。城市燃?xì)馐鹿食尸F(xiàn)明顯的波動(dòng)性與季節(jié)性，每年夏季的6月份-8月份是城市燃?xì)馐鹿矢甙l(fā)月份。軟管問題是城市燃?xì)馐鹿时壤罡?，用戶端事故風(fēng)險(xiǎn)依然是燃?xì)庑袠I(yè)的最主要風(fēng)險(xiǎn)之一，燃具連接軟管是引發(fā)用戶端事故的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，今后還應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)燃具連接用金屬包覆軟管和燃具連接用不銹鋼波紋軟管的推動(dòng)力度。

結(jié)合整體性政府理論構(gòu)建城區(qū)燃?xì)獍踩O(jiān)督管理體系，提升城區(qū)燃?xì)獍踩芾硭?，通過完善燃?xì)獍踩O(jiān)管體系，落實(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任和用戶安全使用責(zé)任。E區(qū)通過整體性政府理論，強(qiáng)化城區(qū)燃?xì)鈱０啾O(jiān)管，全面落實(shí)《E區(qū)城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治工作實(shí)施方案》，開展城區(qū)燃?xì)庑袠I(yè)全鏈條整治行動(dòng)，消除城區(qū)燃?xì)獍踩L(fēng)險(xiǎn)隱患。E區(qū)通過建立整體性政府治理體系強(qiáng)化城區(qū)燃?xì)獍踩O(jiān)管模式，充分利用燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治系統(tǒng)APP和工作臺(tái)賬，積極完善燃?xì)獍踩O(jiān)管信息系統(tǒng)，促進(jìn)全區(qū)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定。