一、引言

供熱行業(yè)是高耗能高排放領(lǐng)域，較為集中于我國北方地區(qū)，隨著2020年中國做出“碳達(dá)峰”與“碳中和”的“雙碳”承諾，在清潔取暖這一能源轉(zhuǎn)型過程中同步實(shí)現(xiàn)碳減排尤為重要，減碳成為供熱改革的重要方向，清潔供熱、智慧供熱將是供熱行業(yè)大勢所趨。清潔供熱是指利用天然氣、電、地?zé)?、生物質(zhì)、太陽能、工業(yè)余熱、清潔化燃煤（超低排放）、核能等清潔能源，通過高效用能系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式?！吨袊鍧嵐岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2023）》顯示：隨著清潔供熱工作的深入推進(jìn)，清潔供熱面積逐年新增，清潔能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量上升，截至2022年底，我國清潔供熱率達(dá)到75%。與此同時(shí)，國家相關(guān)部委圍繞“雙碳”政策、大氣污染防治、能源綜合利用、節(jié)能減排、老舊小區(qū)管道改造、城市建筑熱能效益及財(cái)政支持為主題，對供熱行業(yè)進(jìn)行政策性的引導(dǎo)和規(guī)范，協(xié)同推進(jìn)減污降碳工作，積極應(yīng)對氣候變化。

我國“雙碳”工作最新提出“能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控”政策，作為全球最大的終端能源消費(fèi)領(lǐng)域，清潔供熱產(chǎn)業(yè)已然成為中國實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要抓手。本文通過梳理十八大以來我國供熱產(chǎn)業(yè)政策文件，厘清產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，研判發(fā)展趨勢，提出針對性的政策建議，對于落實(shí)能源安全新戰(zhàn)略、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和及建設(shè)美麗中國具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、供熱產(chǎn)業(yè)行業(yè)政策演變

政策是行業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，供熱行業(yè)作為社會(huì)民生服務(wù)行業(yè)，主要是政府主導(dǎo)。從政策發(fā)展歷程來看（圖1），城市供熱“十二五”期間注重計(jì)量體制改革，當(dāng)時(shí)的能源使用主要還是煤炭資源為主，到了“十三五”期間，政策上鼓勵(lì)推行節(jié)能減排行動(dòng)和清潔能源使用，但由于城市化進(jìn)程加快，“十四五”開始鼓勵(lì)各地提高綠色建筑面積的比例，在可再生能源和清潔能源供暖上政策力度更強(qiáng)，相關(guān)的投資和財(cái)政補(bǔ)貼政策類型也增多。

十八大以來，在能源安全新戰(zhàn)略科學(xué)指引下，供熱行業(yè)得到重大改革與跨越式發(fā)展，相關(guān)部委圍繞“雙碳”政策、大氣污染防治、能源綜合利用、節(jié)能減排、老舊小區(qū)管道改造、城市建筑熱能效益及財(cái)政支持等方面進(jìn)行政策性的引導(dǎo)和規(guī)范。

從中央層面看，2020年中國做出“碳達(dá)峰”與“碳中和”的“3060”承諾，已構(gòu)建“1+N”政策體系，其中能源綠色低碳轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。根據(jù)政策規(guī)劃，未來城市供熱發(fā)展重點(diǎn)主要聚焦在城市供熱機(jī)組能耗降低、推廣工業(yè)余熱集中供熱、加快供熱管網(wǎng)建設(shè)改造、推廣綠色建筑以及推進(jìn)清潔能源供熱等方面。從地方層面看，受資源稟賦、氣候環(huán)境及技術(shù)適用性等多重條件限制，在國家供熱政策指導(dǎo)下，在保障供熱安全前提下，各地因地制宜制定供熱政策，不斷推進(jìn)清潔供熱，優(yōu)化供熱路徑，構(gòu)建完善的新能源供熱體系，供熱產(chǎn)業(yè)在清潔化、智能化、高效化的轉(zhuǎn)型過程中隨著我國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型也將逐步向綠色化進(jìn)行轉(zhuǎn)變，節(jié)能減排工作逐漸走深走實(shí)。

圖1  中國城市供熱政策發(fā)展歷程

清潔供熱政策較為集中在供熱轉(zhuǎn)型、能源布局和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)三方面。一是供熱轉(zhuǎn)型方面，建立可再生能源與傳統(tǒng)能源協(xié)同互補(bǔ)、梯級利用的供熱體系。多地“十四五”能源發(fā)展規(guī)劃明確提出，因地制宜推動(dòng)可再生能源規(guī)?；⒍嘣?、協(xié)同化利用，大力推廣生物質(zhì)、地?zé)崮?、太陽能、供熱余熱等清潔取暖方式。二是能源布局方面，要求充分發(fā)掘淺層地?zé)崮?。南方氣候過渡帶積極布局可再生能源供熱，高寒地區(qū)大力推進(jìn)地?zé)崮荛_發(fā)利用，滿足民生供暖需求；三是財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方面，建立中央財(cái)政試點(diǎn)城市獎(jiǎng)補(bǔ)資金、地方財(cái)政補(bǔ)貼資金、社會(huì)資本投入工作機(jī)制，下達(dá)清潔供暖專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，保障清潔供暖項(xiàng)目與工程建設(shè)運(yùn)行。

三、我國供熱產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）供熱市場規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大

在市場需求及相關(guān)政策推動(dòng)下，城市供熱行業(yè)得以迅速發(fā)展，市場規(guī)模穩(wěn)步增長。中國清潔供熱產(chǎn)業(yè)工程主要集中在北方15省份，面積約占全國的70%，人口超過全國的40%。數(shù)據(jù)顯示，2022年年底，我國北方地區(qū)供熱面積為238億平方米，清潔供熱面積為179億平方米，清潔供熱率達(dá)到75%，清潔供熱企業(yè)與從業(yè)人員分別為8300家和121萬人，中國城市集中供熱管道長度逐年增加。

（二）仍為高耗能高排放行業(yè)

供熱和制冷能源是脫碳議程的重點(diǎn)，因?yàn)榕c電力和交通相比，它是世界上最大的能源終端使用形式，也是最大的碳排放來源。目前，供熱行業(yè)是能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的重點(diǎn)行業(yè)，也是能源轉(zhuǎn)型難度較大的領(lǐng)域，涉及工業(yè)、建筑等耗能大戶，供熱的一次能源消耗仍以煤炭為主，其次是天然氣和電力，供熱行業(yè)的節(jié)能降碳對全社會(huì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。根據(jù)清華大學(xué)建筑節(jié)能中心數(shù)據(jù)，我國北方城鎮(zhèn)供暖能耗超過2億噸標(biāo)煤，碳排放量約5.5億噸，占建筑碳排放的26%，占全社會(huì)碳排放總量的5.7%，主要來自熱電聯(lián)產(chǎn)和各類燃煤、燃?xì)忮仩t生產(chǎn)的熱力。

（三）供熱能源結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化

我國特有的能源資源稟賦和北方供熱行業(yè)的整體用能特性決定了我國北方地區(qū)清潔供熱在一定時(shí)間內(nèi)要立足于煤炭高效清潔利用，供熱能源結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化，需充分挖掘余熱利用潛力。從能源結(jié)構(gòu)上看，北方地區(qū)冬季供暖近六成依靠化石能源，天然氣供暖與電供暖占比不足兩成，形成以超低排放燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)為主、天然氣供暖為輔、其他熱源補(bǔ)充的格局。

（四）試點(diǎn)城市示范作用明顯

2017年四部門聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作，全國5批88個(gè)城市入選試點(diǎn)城市，范圍從“2+26”城市逐步擴(kuò)展到汾渭平原、西北和東北非重點(diǎn)地區(qū)城市，累計(jì)安排試點(diǎn)城市獎(jiǎng)補(bǔ)資金493億元，引導(dǎo)帶動(dòng)地方財(cái)政、社會(huì)資本投入2000億元。通過以氣代煤、以電代煤、集中供熱替代，以及使用地源熱泵、太陽能等清潔能源替代散煤等多種方式，相關(guān)地區(qū)清潔能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，大氣環(huán)境質(zhì)量得到大幅改善。我國堅(jiān)持試點(diǎn)先行、由點(diǎn)到面、有序推進(jìn)，探索出了一系列可復(fù)制推廣的政策和技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)出系列清潔取暖典型案例，對周邊地區(qū)推進(jìn)清潔供熱工作的促進(jìn)和帶動(dòng)作用明顯。

四、我國清潔供熱發(fā)展趨勢分析

目前，供熱系統(tǒng)普遍存在化石能源熱源占比高、碳排放量大、技術(shù)革新慢、熱力平衡調(diào)節(jié)困難、過量供熱及供熱不足并存、系統(tǒng)靈活性不足等問題，使得供熱煤耗較高，能源浪費(fèi)嚴(yán)重[5]。“雙碳”目標(biāo)下，供熱行業(yè)供熱需求“存量”的低碳轉(zhuǎn)型和“增量”的低碳供熱任重道遠(yuǎn)。

（一）節(jié)能減排持續(xù)化

供熱領(lǐng)域碳排放規(guī)模底數(shù)大，推進(jìn)節(jié)能減排工作不容忽視。清潔供熱技術(shù)路徑并非簡單的“煤改電”或“煤改氣”的替代工程，還應(yīng)是加大地?zé)?、生物質(zhì)供熱為代表的可再生能源以及工業(yè)余熱供暖使用比例，使用低碳節(jié)能技術(shù)與設(shè)備，實(shí)現(xiàn)較低碳排放。建筑節(jié)能已成為節(jié)能減排的重要載體，要求從存量提質(zhì)向增量示范轉(zhuǎn)型，繼續(xù)加大建筑供熱老舊管網(wǎng)改造力度，嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)利用新型節(jié)能技術(shù)增強(qiáng)新建建筑節(jié)能降耗效果。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模化

首先，實(shí)行的五批試點(diǎn)城市建設(shè)是推動(dòng)北方地區(qū)清潔供熱的有效途徑，在已有清潔供熱模式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)城市建設(shè)，加大中央和各級財(cái)政對清潔取暖工程建設(shè)運(yùn)行補(bǔ)貼力度，拓展多元化投融資渠道激勵(lì)清潔取暖。其次，隨著南方供熱需求增多，市場潛力巨大，建議在南方氣候過渡帶根據(jù)自身能源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場條件等因素，探索適合當(dāng)?shù)氐那鍧嵐┡绞?，主要以分散供熱為主，部分地區(qū)可以考慮局部集中供熱。最后，農(nóng)村是我國清潔供熱的重點(diǎn)和難點(diǎn)，節(jié)能和零碳技術(shù)應(yīng)用是發(fā)展農(nóng)村清潔供暖的必然趨勢和要求，還需防范出現(xiàn)“返煤”現(xiàn)象。

（三）能源利用清潔化

推動(dòng)新能源供熱多場景應(yīng)用，支持公共建筑新能源供熱，提高居住建筑新能源供熱比例，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)新能源綜合供熱系統(tǒng)。大力推進(jìn)淺層地?zé)崮芾茫€(wěn)妥開發(fā)中深層地?zé)崮?；充分挖掘余熱資源，推動(dòng)生物質(zhì)能供熱發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)集中式空氣源熱泵供熱，加大多能耦合新型供熱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推進(jìn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級，擴(kuò)大新技術(shù)新場景示范應(yīng)用，探索新能源供熱發(fā)展新模式，加強(qiáng)新能源供熱市場機(jī)制建設(shè)。

（四）布局管理協(xié)同化

利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”清潔取暖管理平臺(tái)，貫通各級數(shù)據(jù)，以企業(yè)、農(nóng)戶為服務(wù)對象，實(shí)現(xiàn)對分散取暖設(shè)備的實(shí)時(shí)定位，對用能、運(yùn)行狀態(tài)、取暖效果等實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)采集和分析。建立高校、科研院所和企業(yè)三方協(xié)同機(jī)制，共同攻克供熱行業(yè)關(guān)鍵的低碳技術(shù)難題，推動(dòng)工藝改造升級，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗。