張衛(wèi)華

在2014年11月舉行的北京APEC會議上，中國與美國就應對氣候變化發(fā)表了聯合聲明。中方首次正式提出，2030年之前中國溫室氣體排放有望達到峰值，清潔能源占比將達到20%。在更早于6月舉行的中央財經領導小組第六次會議上，國家主席習近平提出了推動能源領域消費、供給、技術和體制等“四大革命”，全方位加強國際合作的戰(zhàn)略構想。

無論是面向國際的減排承諾，還是著眼于能源安全的國內政策，抑或是上自國家領導、下至普通百姓都日趨關切的空氣質量、環(huán)境質量問題，均要求我們在能源領域推動一場綠色革命。而天然氣作為一種綠色、高效的清潔能源，無疑會在我國未來能源結構中扮演重要角色。

如何通過行業(yè)全方位改革來促進天然氣利用，是一個廣受關注的課題。其中價格改革是最敏感、最牽一發(fā)而動全身的環(huán)節(jié)。尤其是居民天然氣價格改革，因涉及千家萬戶，向來是價格改革的難點所在。但居民用氣價格又是天然氣價格改革必須邁過的一道坎。

國家今年圍繞居民天然氣價格等出臺的有關規(guī)定，及各地推進的相應改革，為我們提供了一個個極好樣本，讓我們去思考天然氣價格改革過程中必須面對的幾個問題。

陷于地方自由裁量的

聯動機制

我國居民使用的天然氣，其價格主要由兩部分組成：一部分為城市門站價，即天然氣上游企業(yè)經過開采、凈化處理、長距離管輸之后，送抵各用氣城市門站(交付點)的價格，實際上包含了天然氣井口價、凈化成本和長距離管輸價；一部分為城市燃氣輸配服務費，即城市燃氣企業(yè)將天然氣配送至每家每戶以及提供其他基本供氣服務所發(fā)生的費用。

盡管國家正在以市場化為導向，推進天然氣價格改革，但目前對天然氣的定價，仍沿襲原有的分段管理、成本加成的模式，即上游城市門站價由國家發(fā)改委制定，下游終端銷售價格由地方政府價格主管部門制定，實行屬地化管理；制定價格的依據基本上是企業(yè)成本。國家發(fā)改委通常在考慮管輸距離長短的基礎上，以省一級為單位，確定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）天然氣門站價格，地方無權置喙。由此衍生出，部分省份設立省級天然氣管網公司，負責省內各用氣城市間的天然氣輸送，因而會在省級門站價格的基礎上，額外發(fā)生一部分省內管輸費。這部分費用，通常由省級物價部門核定，故而有城市燃氣企業(yè)對省級管網收費標準提出異議，認為有層層加價的嫌疑。但對北京、上海等直轄市來說，轄區(qū)內不再需要跨城市輸送，因此并不存在單獨核算的省內管輸費。

不管怎樣，對于各城市燃氣企業(yè)來說，國家發(fā)改委確定的省級門站價格外加這部分省內管輸費，即為其采購成本、氣源價格，通常占到城市燃氣企業(yè)成本的70%以上。鑒于目前我國天然氣整體處于賣方市場的格局，各城市燃氣企業(yè)多只能被動接受這一價格。

而城市燃氣輸配服務費，盡管可以通過簡單測算得到，即居民天然氣銷售價格減去城市門站價（多氣源城市門站價格由各氣源量、價加權平均得來），但地方價格主管部門在制定居民天然氣銷售價格的時候，通常并不會針對城市天然氣輸配服務費單獨定價，而只是確定一個最終銷售價格。由于居民用氣位于管網的毛細血管的末梢，單戶用量低，配氣成本和服務成本均較高，銷售價格通常無法覆蓋全部成本。

現行天然氣價格分段管理的現實，給居民天然氣價格改革帶來諸多挑戰(zhàn)。國家發(fā)改委按照國家天然氣價格改革的整體部署，推進天然氣上游價格市場化改革，調整頻率加快；部分使用進口液化天然氣（LNG）的城市，由于亞太區(qū)域LNG價格基本上隨著JCC油價（日本進口原油清關價）動態(tài)調整，氣源價格變動的頻率比陸上管道氣價格變動頻率更高。多數城市已建立居民天然氣銷售價格與上游氣源價格動態(tài)調整的聯動機制，即上游門站價格漲則跟漲，跌則跟跌。也就是說，目前各地建立的居民天然氣價格聯動機制，所依據的并非城市燃氣企業(yè)的輸配服務費，而純粹是國家制定的氣源價格變動因素。

然而，居民天然氣價格聯動機制的執(zhí)行，卻受制于種種因素。國家或地方層面的任何風吹草動，如遭遇重大活動，恰逢物價指數、其他公共產品價格調整等，都可能成為擱置調價的理由?，F實情況是，聯動機制盡管明確了價格調整的條件，但是否啟動、何時啟動，完全由地方政府定奪。

而國家對公共產品價格的調整，程序繁瑣、耗時漫長，通常需將近一年的時間周期方可完成所有流程。

短期內，國家天然氣價格“市場凈回值法”改革將很難全面到位，但對于城市燃氣企業(yè)來說，居民天然氣價格缺口形成的壓力卻時刻存在?？紤]到居民用氣的特殊性，暫時可能無法真正做到隨行就市，但業(yè)已建立的機制，應得到尊重并有效執(zhí)行。同時應該盡可能簡化調價流程，尤其是針對純粹由上游漲價導致的成本上漲，更應及時疏導。

有待實踐檢驗的

階梯價格機制

根據國家發(fā)改委2014年3月下發(fā)的《關于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》，2015年底前所有已通氣城市均應建立居民生活用氣階梯價格制度。此前，鄭州、長沙、深圳等地已實行階梯氣價。但這些城市在制定階梯氣價過程中，均將第一檔年用氣量設置在較高水平，如鄭州明確每月不超過50立方米，折合年用氣量600立方米；深圳則規(guī)定每戶月用氣量淡季不超35立方米、旺季不超45立方米。實際上，無論是鄭州還是深圳的第一檔氣量，均遠超當地絕大多數居民家庭的年用氣量。

實行居民階梯氣價似乎有充分的理由，但由于氣量及分檔氣價之間的關系等并未嚴格考慮居民用氣實際和用氣的價格彈性，甚至某種程度上刻意放大了第一檔氣量，因而，實踐中的階梯氣價與其抑制不合理用氣需求、促進節(jié)約用氣的初衷相去甚遠；決策者更沒有看到各地推進階梯氣價以后，居民用氣行為的變化。

居民用氣有其自身特點。有別于居民用電，居民用氣主要用于炊事和沐浴，消費彈性很??；另有一部分生活條件較好的用戶將其用于采暖。無論是在有集中采暖的北方，還是無集中采暖的南方地區(qū)，獨立用氣采暖用戶數均未達到5%。盡管隨著居民生活水平的提高，用氣采暖用戶總數會有所上升，但在總用戶中的占比屬于極少數的整體格局不會變化。

這就提出了一系列問題：是否需要抑制居民最基本的用氣需求？是否需要為了抑制采暖用戶的用氣需求，而實行居民階梯氣價？并且，與居民電表、水表基本位于戶外不同，目前國內大多數城市的燃氣表具，按照消防安全要求，多安裝在戶內，抄表難度較大，而實行階梯氣價必須基于準確的抄表讀數，為了抄準表，城市燃氣企業(yè)可能需要加大投入。

綜合分析來看，實行居民階梯氣價，會否出現進一步增加單戶管理成本，但節(jié)約用氣效果卻甚微的局面？按照國家發(fā)改委上述指導意見精神，不搞一刀切，根據各地用氣實際，針對采暖用戶制定采暖用氣價格，是不是更節(jié)約社會資源、更合理？

公信力流失的聽證制度

居民用氣價格聽證制度，是國家在制定和調整公用事業(yè)價格時由政府價格主管部門主持，請社會有關方面對其必要性、可行性進行論證的程序性制度。1997年《價格法》和2002年《政府價格決策聽證辦法》的頒布，標志著我國價格聽證制度的全面建立。（編按：《政府價格決策聽證辦法》已于2008年12月1日起廢止，同日開始執(zhí)行《政府制定價格聽證辦法》。）

但近年來，聽證會已被貼上漲價會、走過場的標簽，與聽證會有關的各方，無論是政府、企業(yè)，還是消費者，都頗感無奈。

對消費者來說，最大的訴求當然是不漲價或者少漲價，但聽證會的性質已經決定了它必然是漲價會，因為倘若是降價，這種明顯于消費者有利的事情，政府直接決策即可。其次，盡管聽證會參加人的遴選嚴格遵循了用戶自行報名、資格審核、隨機抽選等程序，但受其對聽證事項的關注度和專業(yè)背景的制約，他們實際上可能既缺乏專業(yè)能力，也不擁有必需的信息。

對政府來說，聽證會是政府為價格決策工作咨詢各方意見，不是決策本身，不是說聽證會開了，調價就定了。但實際上公眾有誤解，覺得經過聽證了決策就定了。這種認知上的偏差，也讓聽證會擔負了過多的責任。

企業(yè)則是所有炮火集中的對象，往往在成本、效率、職工收入等方面飽受質疑，即便有政府部門提供的成本監(jiān)審報告也絲毫不能化解消費者的質疑—而之所以調價，實際情況可能確是因上游氣源漲價，而非企業(yè)管理成本增加。

多種因素糾纏在一起，使得聽證會在很大程度上成為一個花費時間精力很多、實際效果甚微的工作，這進而削弱了聽證會的公信力。

政府必須對聽證制度進行優(yōu)化，找到一條更加符合國情和行業(yè)性質的模式。如進一步優(yōu)化參加聽證的政府機構與其他類型聽證參加人之間的比例關系，適當增加具備專業(yè)背景的參加人和民意團體（如消費者團體）的比例，通過制度設計來提高參加人的履職能力。

公共服務行業(yè)的政府責任

回顧我國城市燃氣行業(yè)改革的歷史，不難發(fā)現其經歷了政府大包大攬、參照競爭性行業(yè)經驗全面推向市場和重新再認識這樣三個階段。政府大包大攬時期，城市燃氣企業(yè)往往隸屬于政府公用事業(yè)局或類似機構，投資由財政撥款，虧損由財政補貼，城市燃氣更多是城市居民享有的一種公共福利（盡管這種公共福利僅惠及部分人群），價格成本倒掛，管理效率也相對較低，行業(yè)虧損嚴重。

有鑒于此，2000年前后，在全國公用事業(yè)改革大潮中，各地政府基本是抱著“甩包袱、撈一筆”的心態(tài)，借助我國城市燃氣快速天然氣化的良好預期，參照競爭性行業(yè)，以相對較高的溢價，通過轉讓資產、授予特許經營權的方式推進燃氣行業(yè)改革的。目前我國燃氣行業(yè)形成了由中國燃氣、昆侖燃氣等幾家跨區(qū)域經營的全國性燃氣企業(yè)，和北京燃氣、上海燃氣、深圳燃氣等少數幾家主要聚焦本地市場的大型城市燃氣企業(yè)主導市場的行業(yè)格局。這些企業(yè)，或為港資或為民資，即便是國資背景，除上海燃氣之外，均已在港交所或上證所上市。

與傳統的水、電、煤氣三大公用事業(yè)比較后不難發(fā)現，城市燃氣行業(yè)是市場化、混合所有制改革走得最遠的行業(yè)。行業(yè)改革的深入推進，使燃氣行業(yè)投資主體已由原來的政府變?yōu)槠髽I(yè)。當然，地方政府并非全然脫身，有些地方政府會在一些專項工作如舊管網改造、天然氣置換等方面給予企業(yè)一定補貼，但政府對行業(yè)的管理，更多體現在特許經營權的授予和價格管制方面。

不過，燃氣行業(yè)公共服務類企業(yè)的性質，以及我國居民燃氣價格尚未完全理順的現實，每每讓政府和燃氣行業(yè)因為居民用氣價格調整而站在輿論的風口浪尖。其內在原因，并不單純是價格爭議，而很大程度上是因為政府在燃氣這個公共服務類行業(yè)上的責任缺失。

新一輪國資國企改革明確了燃氣行業(yè)公共服務類的基本定位，但上一輪改革形成的行業(yè)基本格局讓這一輪改革有一定的路徑依賴。目前國內主要的燃氣企業(yè)均已經在資本市場上市，其對資本回報率的要求是不容置疑也是無可厚非的。但城市燃氣的公共服務類定位，又要求企業(yè)將社會責任放在首位。公共服務類行業(yè)的政府責任和企業(yè)對利潤的追逐如何平衡，需找到一條符合國情的路徑。

PPP模式是否適合城市燃氣

近年來，公共服務領域最為熱門的話題莫過于PPP模式。所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府與私營機構之間的伙伴關系。從狹義角度來理解，PPP泛指公共部門與私營機構通過特許經營合同，為提供公共產品或服務而達成的各種合作關系。它有助于充分發(fā)揮政府與私營部門各自的優(yōu)勢，比如政府在調動公共資源、行政資源方面更有優(yōu)勢，在項目建設過程中的土地征收、拆遷，舊管網改造過程中的多部門協調等方面，擁有企業(yè)所不具備的優(yōu)勢；而私營部門在提高運行效率、降低成本方面更有優(yōu)勢。

我國城市燃氣行業(yè)現有的所有制和經營管理格局，意味著地方政府與城市燃氣企業(yè)之間，既是一種伙伴關系又彼此博弈，因而并非典型意義上的PPP模式，應該結合當前我國城市燃氣行業(yè)的基本格局，通過制度設計，在政府、企業(yè)和市場之間，找到合理的平衡。

首先是政府要強化成本規(guī)制。按照國際上通行的做法，可以開展準入競爭，也可以實行過程競爭。但我國城市燃氣行業(yè)改革目前已棋至中盤，省會、地市一級的燃氣企業(yè)，甚至大量的縣級市燃氣企業(yè)，基本已經被幾大跨區(qū)域經營的燃氣企業(yè)收入囊中，資產和特許經營權均已名花有主，再重新“翻燒餅”開展準入競爭，已不現實。為今之計，只能實行過程競爭，即通過對行業(yè)企業(yè)間成本和服務水平的科學比較，掌握城市燃氣企業(yè)的合理成本，以此為基礎，界定城市燃氣行業(yè)各項運營的成本范圍，科學建立城市燃氣企業(yè)的成本規(guī)制標準，并據此對企業(yè)超出標準的部分，在調價過程中予以核減。通俗來講，成本規(guī)制就是政府考核燃氣企業(yè)成本的一把尺子，哪些成本可納入價格，哪些不可納入價格，均以此為標準。

需要強調的是，政府在設置成本規(guī)制標準時，需要注意三方面的問題。一是要設置合理的成本邊界。既要對企業(yè)成本進行嚴格監(jiān)管，不允許企業(yè)隨意做大成本，又要充分考慮歷史和行業(yè)實際，不能不分行業(yè)、不分地區(qū)，搞一刀切。二是要有一定的前瞻性。要充分考慮行業(yè)特點、技術和研發(fā)投入以及經濟社會發(fā)展。三是對企業(yè)要有激勵機制。以歐盟為例，其城市燃氣配氣價格采用“成本加成法”，主要由投資成本、運營成本和合理利潤構成，其中運營成本就考慮到通貨膨脹和企業(yè)運行效率。只要企業(yè)達到政府成本規(guī)制設定的指標，企業(yè)提升管理效率、降本增效獲得的收益就歸企業(yè)，而不會抬高下一輪成本核定的下線。

其次是企業(yè)成本信息公開。沒有成本信息公開的成本規(guī)制，只是無本之木。目前，國家尚未就城市燃氣企業(yè)成本公開制定明確規(guī)定。成本信息公開的目的，既希望引起關注與討論，同時也是立此存照：企業(yè)未來的經營管理，底線已經確立。未來，居民燃氣調價，企業(yè)成本信息必須公開透明，真實可信，而且公開要常態(tài)化、制度化。

其三是實現順價銷售。實現順價銷售，是城市燃氣企業(yè)實現可持續(xù)發(fā)展的基礎。要讓居民用氣價格回歸其本源—價格就是作為市場信號而存在，不應讓居民用氣價格承擔太多諸如補貼低收入群體等政策性的目標；實現政策性目標應選擇其他效率更高的方式，比如將要求企業(yè)在價格上讓渡，改為由政府對居民采取無差別直補。具體方法可以研究，關鍵是讓價格回歸其作為市場信號的基本作用。

政府強化監(jiān)管，企業(yè)成本公開，理順價格機制，是三個互為條件、互相制約的整體，既有助于強化政府監(jiān)管，嚴控企業(yè)運行成本，也有助于激發(fā)企業(yè)活力，促進公共服務水平和企業(yè)運行效率的提升，較為符合當前我國的國情。