一、修訂《天然氣利用政策》的必要性
（一）天然氣已經(jīng)成為實現(xiàn)“雙碳”目標的重要力量
2020年9月，我國提出“雙碳”目標，承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。要實現(xiàn)“雙碳”目標，天然氣承擔著重要和關(guān)鍵性作用。一是“十三五”以來，天然氣在工業(yè)、建筑、交通、電力等多領(lǐng)域的應(yīng)用持續(xù)擴大，年均消費增量270億立方米，年均增速11%。二是我國當前仍處于工業(yè)化后期，短期用能需求仍將持續(xù)增長，全球極端天氣與地緣事件頻發(fā)，風(fēng)、光發(fā)電存在間歇性，減煤進程中仍需增氣，以平抑綠電供應(yīng)的不穩(wěn)定性。三是我國能源發(fā)展進入增量替代和存量替代并存的發(fā)展階段，包括天然氣在內(nèi)的化石能源，已經(jīng)成為保障能源安全的“壓艙石”，又是高比例新能源接入的新型電力系統(tǒng)下電力安全的“穩(wěn)定器”。
（二）天然氣供需形勢發(fā)生較大轉(zhuǎn)變
“十三五”期間，隨著國內(nèi)資源的大力開發(fā)和液化天然氣（LNG）、管道氣進口量的增加，我國天然氣供需形勢明顯好轉(zhuǎn)，多數(shù)時間呈現(xiàn)出供大于求的特征。根據(jù)有關(guān)權(quán)威機構(gòu)的預(yù)測，預(yù)計2030年全國天然氣需求量超過5500億立方米，供應(yīng)能力將達到6000億立方米。這也為擴大天然氣利用規(guī)模提供了堅實的資源基礎(chǔ)。
（三）實現(xiàn)天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要加強對天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管
目前，我國天然氣市場化改革進入“深水區(qū)”，由于國內(nèi)外天然氣產(chǎn)業(yè)體制機制的差異，我們沒有更多成熟的經(jīng)驗可以遵循，在基礎(chǔ)設(shè)施公平開放、天然氣價格聯(lián)動、下游市場準入等方面仍未達到改革總體要求。因此，需要進一步完善相關(guān)政策來推動行業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)。
二、《天然氣利用政策（征求意見稿）》的修訂內(nèi)容
與《天然氣利用政策（2012）》相比，《天然氣利用政策（征求意見稿）》主要在以下方面進行了調(diào)整和修訂，反映了國家對于天然氣發(fā)展的政策導(dǎo)向。
（一）首次提出“天然氣利用政策指導(dǎo)思想”
《天然氣利用政策（2012）》只提出了“基本原則和政策目標”，且政策目標是“提高天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比重”。近年來，除了疫情期間，天然氣在一次能源消費中的占比持續(xù)提高。同時，“十三五”“十四五”期間，中央及國家有關(guān)部委圍繞“四個革命、一個合作”、加強產(chǎn)供產(chǎn)銷體系建設(shè)、建設(shè)新型能源體系、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和以及保障能源安全等方面制訂了一系列重要的政策。此次發(fā)布的《天然氣利用政策（征求意見稿）》沒有再設(shè)定“提高天然氣消費占比”這一具體目標，而是提出了“天然氣利用政策的指導(dǎo)思想”，并涵蓋了以上內(nèi)容。
（二）在天然氣利用領(lǐng)域中，將“城市燃氣”用戶調(diào)整為“城鎮(zhèn)燃氣”用戶
應(yīng)該說，“十三五”以來，隨著我國農(nóng)村“煤改氣”力度的加大，管道天然氣、LNG逐步延伸到城市以外的縣城、村鎮(zhèn)。住建部統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，縣城燃氣普及率從2012年的68.5%上升至2022年的90%左右。天然氣應(yīng)用領(lǐng)域的擴大，需要將城市部分以外的區(qū)域也納入進來。因此，將“城市燃氣”用戶調(diào)整為“城鎮(zhèn)燃氣”用戶。
（三）在天然氣利用順序中，調(diào)整的內(nèi)容較多且幅度較大
1.新增6類用戶和用氣項目，集中在“優(yōu)先類、允許類和限制類”
“優(yōu)先類”新增：“4.已納入國家級規(guī)劃計劃，氣源已落實、氣價可承受地區(qū)嚴格按照‘以氣定改’已完成施工的農(nóng)村‘煤改氣’清潔取暖項目；6.氣源落實、具有經(jīng)濟可持續(xù)性的天然氣調(diào)峰電站項目；8.帶補燃的太陽能熱發(fā)電項目；12.油氣電氫綜合能源供應(yīng)項目、在保障安全前提下的終端天然氣摻氫示范項目等天然氣利用新業(yè)態(tài)”。
“允許類”新增：“2.已納入國家級規(guī)劃計劃，氣源已落實、氣價可承受地區(qū)嚴格按照“以氣定改”實施的新增農(nóng)村“煤改氣”清潔取暖項目”。
“限制類”新增：“1.除第一類第4項、第二類第2項以外的農(nóng)村“煤改氣”清潔取暖項目”。
從以上6個新增用戶和項目，我們可以看出以下特點：一是新增4類用戶集中在“優(yōu)先類”，說明政府有關(guān)部門希望加大天然氣應(yīng)用的力度；二是新增用氣項目中有3個是涉及農(nóng)村“煤改氣”的清潔取暖項目且都作為“城鎮(zhèn)燃氣”用戶，說明政府將保障清潔取暖用氣視為重要的“民生工程”，高度重視，只是在存量和增量方面利用順序有所側(cè)重和區(qū)別，既要保障存量農(nóng)村“煤改氣”的氣源供應(yīng)和發(fā)展，也要適度發(fā)展增量部分，而對于氣源無法保障、價格又無法承受的農(nóng)村“煤改氣”，則限制發(fā)展；三是2021年至2022年，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、國家能源局先后出臺了《2030年前碳達峰行動方案的通知》《“十四五”可再生能源規(guī)劃》《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，要求“因地制宜建設(shè)天然氣調(diào)峰電站和發(fā)展儲熱型太陽能熱發(fā)電”，“在新能源資源富集地區(qū)合理布局一批天然氣調(diào)峰電站”。天然氣發(fā)電具有效率高、運行靈活、啟停速度快、建設(shè)周期短、占地面積少等特點，天然氣調(diào)峰電站是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要組成部分。因此，新增2個天然氣發(fā)電項目都屬于“優(yōu)先類”；四是“十四五”以來，以部分石油央企為代表的能源企業(yè)提出加快向“油氣熱電氫”綜合性能源轉(zhuǎn)型，下游城市燃氣企業(yè)也在終端開展天然氣管道摻氫和氫能終端使用場景的嘗試。因此，新增“優(yōu)先類”的第12項聚焦于天然氣利用新業(yè)態(tài)。
2.刪除、調(diào)整5個與現(xiàn)有能源產(chǎn)業(yè)政策不相符或者發(fā)展不及預(yù)期的用戶和用氣項目
刪除了《天然氣利用政策（2012）》“優(yōu)先類”中的“5.燃氣空調(diào)；10.城鎮(zhèn)中具有應(yīng)急和調(diào)峰功能的天然氣儲存設(shè)施；11.煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電項目”和“允許類”中的“8.用于調(diào)峰和儲備的小型天然氣液化設(shè)施”。
調(diào)整了發(fā)展天然氣汽車的有關(guān)內(nèi)容?！短烊粴饫谜撸?012）》）中提出優(yōu)先發(fā)展天然氣汽車（尤其是雙燃料及液化天然氣汽車），包括城市公交車、出租車、物流配送車、載客汽車、環(huán)衛(wèi)車和載貨汽車等以天然氣為燃料的運輸車輛。《天然氣利用政策（征求意見稿）》中“優(yōu)先類”中，明確僅包括“以液化天然氣為燃料的載貨卡車、城際載客汽車等運輸車輛”，說明主管部門并不支持天然氣汽車的大規(guī)模用氣。
調(diào)整了水運領(lǐng)域發(fā)展天然氣的內(nèi)容?！短烊粴饫谜撸?012）》）中提出優(yōu)先發(fā)展“在內(nèi)河、湖泊和沿海航運的以天然氣（尤其是液化天然氣）為燃料的運輸船舶（含雙燃料和單一天然氣燃料運輸船舶）”。《天然氣利用政策（征求意見稿）》則提出優(yōu)先發(fā)展“遠洋運輸、工程、公務(wù)船舶以及開發(fā)、利用和保護海洋的海洋工程裝備（含雙燃料和單一液化天然氣燃料），在內(nèi)河、湖泊、沿海以液化天然氣為單一燃料的運輸、工程、公務(wù)船舶及裝備”。近年來我國遠洋運輸能力增強且海工實力顯著提升，海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會提速，對于清潔能源的需求將會增加，在這些領(lǐng)域原來多使用汽油、柴油，未來將是實施天然氣替代的重點領(lǐng)域之一。
3.減少“禁止類”項目
《天然氣利用政策（征求意見稿）》將《天然氣利用政策（2012）》中的“禁止類”中的“1.陜、蒙、晉、皖等13個大型煤炭基地所在地區(qū)建設(shè)基荷燃氣發(fā)電項目〔煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電項目除外〕；2.新建或擴建以天然氣為原料生產(chǎn)甲醇及甲醇生產(chǎn)下游產(chǎn)品裝置；3.以天然氣代煤制甲醇項目”提升到“限制類”中，“禁止類”中只保留一項“天然氣常壓間歇轉(zhuǎn)化工藝制合成氨”。這一變化顯示政府主管部門仍然試圖盡可能擴大天然氣的使用領(lǐng)域。
（四）注重供需平衡、安全保供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大行業(yè)監(jiān)管力度
1.對天然氣行業(yè)安全平穩(wěn)運行的管理始終不放松
無論是在天然氣供不應(yīng)求還是供應(yīng)寬松的情況下，國家能源主管部門始終重視天然氣行業(yè)的安全平穩(wěn)運行管理工作，體現(xiàn)在保障措施中的“做好供需平衡”，要求“各省（區(qū)、市）發(fā)展改革委、能源局要根據(jù)天然氣資源落實和地區(qū)管網(wǎng)、儲氣能力規(guī)劃建設(shè)等情況，結(jié)合節(jié)能減排目標，按照天然氣利用優(yōu)先順序，認真做好天然氣利用工作，加強需求側(cè)管理，優(yōu)化用氣結(jié)構(gòu)，有序發(fā)展增量用戶，加強市場建設(shè)，提高資源配置效率”。
在保障措施“安全穩(wěn)定保供”中，《天然氣利用政策（征求意見稿）》要求“城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)以及其他直供直購用戶與上游供應(yīng)商應(yīng)簽訂購銷合同并按合同供用氣。各級地方政府要切實承擔民生保供主體責任，各地、各供應(yīng)企業(yè)應(yīng)緊密結(jié)合本地區(qū)、本企業(yè)實際情況，組織制定供需緊張情況下的應(yīng)急保供預(yù)案，確保民生用氣持續(xù)安全穩(wěn)定供應(yīng)”。
這些擬出臺的措施充分說明國家對天然氣行業(yè)安全平穩(wěn)運行管理工作的重視。
2.進一步強調(diào)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對天然氣利用的保障作用
盡管過去幾年我國已經(jīng)在天然氣管道建設(shè)、儲氣調(diào)峰方面取得了明顯的進展，但是仍無法跟上加快天然氣利用的步伐。因此，在“加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”中，要求“加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公平開放，加快完善天然氣‘全國一張網(wǎng)’，提升調(diào)運靈活性。上游供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)、地方政府要嚴格履行儲氣責任，加快儲氣設(shè)施投資建設(shè)，加快完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制，支持儲氣設(shè)施自建合建、合資合作以及儲氣設(shè)施租賃、儲氣調(diào)峰服務(wù)購買等方式，‘四方協(xié)同’履行儲氣責任”。
3.從整個天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的高度來加強行業(yè)監(jiān)管
要想做好“天然氣利用”這篇文章，如何開展監(jiān)管工作至關(guān)重要。行業(yè)監(jiān)管也不能把眼光僅僅放在下游市場上，應(yīng)該從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度實施監(jiān)管。與《天然氣利用政策（2012）》相比，《天然氣利用政策（征求意見稿）》在行業(yè)監(jiān)管方面的要求更為全面，體現(xiàn)在：上游供氣企業(yè)“要落實價格政策，統(tǒng)籌考慮氣源結(jié)構(gòu)、供氣成本、市場供需等，合理確定天然氣門站批發(fā)價格水平；地方政府要考核和監(jiān)督城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)落實《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》要求，向燃氣用戶持續(xù)、穩(wěn)定、安全供應(yīng)符合國家質(zhì)量標準的燃氣；要規(guī)范城燃企業(yè)準入門檻，促進城燃企業(yè)兼并重組，整合優(yōu)化；加強基礎(chǔ)設(shè)施公平開放監(jiān)管，促進天然氣市場有序競爭和資源安全供應(yīng)，壓縮管輸及配氣層級，鼓勵天然氣直供直銷”。最為關(guān)鍵的是，《天然氣利用政策（征求意見稿）》還要求進一步完善價格機制，落實好上半年國家價格主管部門制定的價格聯(lián)動機制政策，要求有關(guān)方面指導(dǎo)各地建立健全能漲能降、靈活反映供需變化的終端銷售價格形成機制，更好保障天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。
