今年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國資源稅法》。資源稅法將于2020年9月1日起施行，1993年12月國務院發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》同時廢止。
財政部等部門預算和礦產資源權益金支持國內勘探開發(fā)
在今年8月中旬由中國石油規(guī)劃總院承辦的中國石油學會非常規(guī)油氣專業(yè)委員會政策與經濟學組2019年研討會上，規(guī)劃總院經濟所所長徐東介紹，自2019年起，不再按定額標準進行補貼。新規(guī)定按照“多增多補”的原則，對超過上年開采利用量的，按照超額程度給予梯級獎補；相應地，對未達到上年開采利用量的，按照未達標程度扣減獎補資金。同時，為體現“冬增冬補”，對取暖季生產的非常規(guī)天然氣增量部分，從基于國內資源稟賦鼓勵產業(yè)發(fā)展的角度，對煤層氣開采利用量均給予超額系數折算。
財政部經濟建設司相關人士介紹，近年來，中央財政通過中國地質調查局部門預算，安排“能源礦產地質調查”“海洋地質調查與天然氣水合物資源勘查試采”等項目經費，支持開展油氣勘探工作。一是在“能源礦產地質調查”項目中安排專項經費支持陸域油氣地質調查，用于開展區(qū)域地質調查、油氣基礎調查、戰(zhàn)略選區(qū)調查和勘查示范工程建設。二是在“海洋地質調查與天然氣水合物資源勘查試采”項目中安排專項經費支持天然氣水合物資源勘查與試采，用于開展南海、東海重點海域天然氣水合物勘查、海域天然氣水合物試采、陸域凍土區(qū)天然氣水合物調查等工作。
根據國務院印發(fā)的《礦產資源權益金制度改革方案》(國發(fā)〔2017〕29號)，明確在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權價款調整為礦業(yè)權出讓收益；在礦業(yè)權占有環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權使用費整合為礦業(yè)權占用費。根據國發(fā)〔2017〕29號要求，2017年6月，財政部會同原國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)，明確自2017年7月1日起，將探礦權采礦權價款調整為礦業(yè)權出讓收益。同時，明確對屬于資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高等情形的礦業(yè)權，可探索通過礦業(yè)權出讓收益率的形式征收，體現了對油氣勘查開發(fā)的支持。
增值稅、資源稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅等財稅改革撬動企業(yè)參與
近年來，中央財政還通過增值稅等稅收政策支持油氣勘探利用開發(fā)。特別是明年實施的資源稅法，將促進非常規(guī)天然氣。
增值稅方面。為加快推進煤層氣資源的抽采利用，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策的通知》(財稅〔2007〕16號)，對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅，一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。
企業(yè)所得稅方面。2009年4月，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于開采油(氣)資源企業(yè)費用和有關固定資產折耗、攤銷、折舊稅務處理問題的通知》(財稅〔2009〕49號)，對從事開采石油、天然氣(包括煤層氣)的礦產資源油氣企業(yè)，明確了其在開始商業(yè)性生產前取得礦區(qū)權益和勘探、開發(fā)的支出所形成發(fā)生的費用和有關固定資產折耗、攤銷和折舊的稅前扣除方式方法。
資源稅方面。一是現行資源稅暫行條例規(guī)定，對開采原油過程中用于加熱、修井的原油，免征資源稅。二是為加快推進煤層氣資源的抽采利用，財政部、稅務總局發(fā)布《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策的通知》(財稅〔2007〕16號)，對地面抽采煤層氣暫不征收資源稅。三是財政部、稅務總局發(fā)布《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》(財稅〔2014〕73號)規(guī)定：對油田范圍內運輸稠油過程中用于加熱的原油、天然氣，免征資源稅；對稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40%；對三次采油資源稅減征30%；對低豐度油氣田資源稅暫減征20%；對深水油氣田資源稅減征30%。四是為促進頁巖氣開發(fā)利用，有效增加天然氣供給，財政部、稅務總局發(fā)布《關于對頁巖氣減征資源稅的通知》(財稅〔2018〕26號)，自2018年4月1日至2021年3月31日，對頁巖氣資源稅(按6%的規(guī)定稅率)減征30%。
城鎮(zhèn)土地使用稅方面。財政部、稅務總局發(fā)布《關于石油天然氣生產企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》(財稅〔2015〕76號)，對地質勘探、鉆井、井下作業(yè)、油氣田地面工程等施工臨時用地，企業(yè)廠區(qū)以外的鐵路專用線、公路及輸油(氣、水)管道用地，油氣長輸管線用地，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)以外工礦區(qū)內的消防、防洪排澇、防風、防沙設施用地，暫免征收城鎮(zhèn)土地使用稅。
科研計劃、專項基金、開采獎勵等支持創(chuàng)新，驅動國內油氣增儲上產
由國家能源局石油天然氣司、國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所、自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心聯合編寫《中國天然氣發(fā)展報告(2019)》，分析了2018年國內外天然氣發(fā)展狀況、中國天然氣發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)，介紹了推動中國天然氣高質量發(fā)展的重大布局和配套政策等舉措。根據報告，2018年，國內天然氣產量約為1603億立方米，同比增加123億立方米，增速8.3%，其中頁巖氣約109億立方米，煤層氣49億立方米，煤制氣30億立方米。在8月31日舉行的報告發(fā)布會上，中國科學院院士、中國石油大學(華東)校長郝芳介紹，中國石油天然氣地質條件是最復雜的地區(qū)之一，也是勘探開發(fā)成本最高的地區(qū)之一，從遠景資源量變成現實儲量和產量是一個非常復雜的過程；中國油氣資源面臨品位劣質化越來越明顯的趨勢，使得我國勘探開發(fā)難度和經濟投入都很大，需要進行全方位的改革和創(chuàng)新。最基本的是要加大天然氣的勘探力度，核心是解決增儲上產問題；增加油氣儲量和產量，確保天然氣高質量發(fā)展。在中國大氣治理的背景下，能源清潔化是大趨勢，中國石油行業(yè)、高校和相關企業(yè)都非常努力，都在為清潔能源特別是非常規(guī)天然氣盡快增儲上產不懈努力。
長期以來，中央財政高度重視并積極支持油氣勘探開發(fā)利用領域相關科技創(chuàng)新工作，國家財政部配合國家科技部通過中央財政科技計劃(專項、基金等)對相關科研工作進行支持。如“大型油氣田及煤層氣開發(fā)”是國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要確定的16個科技重大專項之一，是實施我國油氣戰(zhàn)略的重大舉措。符合條件的科研院所、高等院校、企業(yè)等，可按程序申報相關項目并獲得資金支持。
“大型油氣田及煤層氣開發(fā)”是唯一由企業(yè)牽頭組織實施的國家科技重大專項，以企業(yè)為主體、產學研用相結合的科技攻關模式，集聚全社會優(yōu)勢力量協(xié)同創(chuàng)新。專項實施以來,我國天然氣產業(yè)實現跨越式發(fā)展，天然氣年產量躍居世界第6位,天然氣在一次能源消費結構中占比由3%提升至6%，預計“十三五”末，天然氣在一次能源消費結構中占比將提升至8.3%到10%。
“十三五”期間，聚焦非常規(guī)油氣等三大油氣資源勘探開發(fā)領域，我國能源骨干企業(yè)如中國石油等通過專項持續(xù)攻關，力爭到2020年全面實現油氣開發(fā)專項總體戰(zhàn)略目標，盡快攻克一批具有戰(zhàn)略性、革命性意義的關鍵技術，為實現中華民族偉大復興的中國夢做出更大的貢獻。
支持非常規(guī)天然氣開采利用推動“多增多補” “冬增冬補”
今年6月20日，國家財政部網站公布了《關于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》。根據通知，自2019年起，非常規(guī)天然氣開采利用不再按定額標準進行補貼。在新的補貼分配方式下，企業(yè)有望更積極地增產，做出更大的增產貢獻并享受到更高的補貼。
據悉，非常規(guī)天然氣2018年及以前采取定額補貼的方式。其中，煤層氣、頁巖氣2016年以來補貼標準為0.3元/立方米。自2019年起，按照“多增多補”的原則，對超過上年開采利用量的，按照超額程度給予梯級獎補；相應地，對未達到上年開采利用量的，按照未達標程度扣減獎補資金。同時，對取暖季生產的非常規(guī)天然氣增量部分，給予超額系數折算(取暖季非常規(guī)天然氣增產設置了1.5的獎補分配系數)，體現“冬增冬補”。
計入獎補范圍的非常規(guī)天然氣開采利用量按以下方式確定：非常規(guī)天然氣開采利用量=頁巖氣開采利用量+煤層氣開采利用量×1.2+致密氣開采利用量與2017年相比的增量部分。獎補資金采取先預撥、后清算的方式，由財政部按照國家能源局、財政部各地監(jiān)管局、中央企業(yè)和地方提供的數據測算并將預算下達、資金撥付至地方和中央企業(yè)。地方和中央企業(yè)按照有利于非常規(guī)天然氣開采的原則統(tǒng)籌分配獎補資金，并用于非常規(guī)天然氣開采利用的相關工作。
可以看出，這一補貼政策的重大調整，對企業(yè)激勵的政策導向更加明確，符合中央提出的加大國內勘探開發(fā)力度的總體要求。中國石油勘探開發(fā)研究院非常規(guī)研究所所長、國家能源頁巖氣研發(fā)(實驗)中心副主任王紅巖認為，此次調整將進一步促進我國非常規(guī)天然氣的開采利用，對提升非常規(guī)天然氣產量增長和取暖季的保供起到積極作用。具體體現在如下幾個方面：一是開采企業(yè)非常規(guī)天然氣產量增長量越高，獲得的補貼資金量比例越多；二是取暖季非常規(guī)氣產量的增長越多，獲得的補貼資金量比例越大；三是煤層氣產量權重最高，同等條件下煤層氣開采利用量的計算比例是頁巖氣的1.2倍；四是各企業(yè)為從總定額中獲得更多比例補貼資金，將加大不同企業(yè)在非常規(guī)天然氣生產中的競爭力度。
調整后的政策專門為取暖季非常規(guī)天然氣增產設置了1.5的獎補分配系數，體現了解決我國目前天然氣供需問題，尤其是冬季產銷不平衡的矛盾的主體思路。同時，每年非常規(guī)天然氣獎補資金總量是一定的，某地區(qū)(中央企業(yè))按照非常規(guī)天然氣當年獎補氣量在全國當年獎補氣量中的比例獲得獎補資金量。新的獎補政策實際上創(chuàng)建了一個“黑夜賽跑”的機制。
徐東介紹，在確定獎補氣量時，一方面取暖季的增產氣量已經體現在全年的增產氣量中，并按照超額幅度享有相應的分配系數，另一方面，單獨設置的取暖季補貼系數，可使取暖季的增產氣量享受雙重補貼。這將促使企業(yè)盡可能將有效的增產措施安排在取暖季，提升冬季供氣能力，一定程度上緩解我國取暖季的天然氣供應緊張的狀況。
專家點評
規(guī)范減免政策穩(wěn)定行業(yè)預期稅收法定對非常規(guī)資源開發(fā)有長遠積極意義
王震 中國石油經濟技術研究院國家高端智庫首席專家
在經歷了能源領域煤炭替代傳統(tǒng)薪柴、石油替代煤炭以及動力方面蒸汽機替代牲畜、內燃機替代蒸汽機的動力革命后，全球能源利用開始轉向低碳化和清潔化，天然氣得以大規(guī)模應用，新能源不斷快速發(fā)展，以智能化、電力化為代表的新一輪能源革命拉開序幕。面對第四次工業(yè)革命和新一輪能源轉型，一些發(fā)達國家憑借經濟、資源和技術優(yōu)勢率先制定能源轉型戰(zhàn)略，通過財稅政策調控，加強科技創(chuàng)新和技術進步，積極推進包括天然氣在內的清潔能源利用。
資源稅法堅持了保持現行稅制框架和稅負水平總體不變的原則，將資源稅暫行條例上升為資源稅法，規(guī)范了減免稅政策?，F行的資源稅減免政策既有長期性的政策，也有階段性的政策，對現行長期實行而且實踐證明行之有效的優(yōu)惠政策，稅法做出了明確的規(guī)定，包括對油氣開采運輸過程中自用資源和因安全生產需要抽采煤層氣，免征資源稅。對低豐度油氣田，高含硫天然氣，三次采油、深水油氣田、稠油、高凝油、衰竭期礦山，減征資源稅。同時為了更好地適應實際需要，便于相機調控，稅法授權國務院對有利于資源節(jié)約集約利用、保護環(huán)境等情形可以規(guī)定減免資源稅，并報全國人大常委會備案。對共伴生礦、低品礦、尾礦以及因意外事故和自然災害等原因遭受重大損失的，稅法授權各省、自治區(qū)、直轄市確定減免資源稅的具體辦法。
相比資源稅暫行條例，目前資源稅按照《稅目稅率表》實行從價計征或者從量計征。簡單來說，雖然在稅率方面已經施行并沒有變化，但在清費立稅、稅收法定原則背景下，規(guī)范減免稅政策，對難開發(fā)能源資源特別是尾礦、非常規(guī)資源發(fā)展過程中的財稅政策有了進一步固化，吸收了近年來稅收征管與服務上的有效做法，踐行了以納稅人為中心的服務理念，體現了深化“放管服”改革的要求，將穩(wěn)定行業(yè)預期，對非常規(guī)資源和難動用儲量開發(fā)有長遠的積極意義。
能源問題，從根本上說是經濟問題，當然經濟問題又關乎政治和社會問題，所以很多能源問題有必要從經濟的視角進行全面而深入的系統(tǒng)分析。與新能源賽跑，天然氣如何更有競爭力？為了不斷消除天然氣產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的壁壘，2017年，中共中央、國務院正式發(fā)布了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，有關天然氣產業(yè)的體制改革正在有條不紊地推進過程中，通過改革實現“管住中間、放開兩頭”，建立獨立運營的天然氣管網公司，實現網運分開、第三方公平準入；通過礦權改革，增強上游環(huán)節(jié)的競爭；通過配氣和售氣環(huán)節(jié)的改革，增加直供減少中間環(huán)節(jié)，降低終端用氣成本。當然，提升天然氣利用環(huán)節(jié)的競爭力，還要加大燃氣輪機的技術突破，早日實現國產化，大幅度降低天然氣發(fā)電的投資和運營成本，增強天然氣與替代能源相比的競爭力。為此，國家發(fā)展改革委于2017年出臺了《加快推進天然氣利用的意見》提出要把天然氣變成主體能源之一。天然氣在世界一次能源消費結構中的占比為24%左右，我國目前只有7.8%，“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃提出到2020年要提高到10%，盡管近期要達到這個目標有難度，但方向很清楚。可以說，我國天然氣行業(yè)正處于“爬坡期”，在“百年未有之大變局”這樣形勢下，一方面要理性看待油氣對外依存度高的問題，畢竟我國是世界第二大經濟體、第一大貨物貿易國、世界最大制造業(yè)國家，向世界出口產品的同時必然要進口更多的能源資源；另一方面要切實做好自己的工作，認真落實去年國務院印發(fā)的《關于促進天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，要有底線思維，大力提升油氣勘探開發(fā)力度，加大天然氣產供儲銷體系建設。稅收法定，對非常規(guī)天然氣盡快進入商業(yè)化階段意義深遠，特別是冬季用氣高峰時，能充分激勵企業(yè)發(fā)揮更大的潛力，增產保證冬季供暖用氣。
除了財稅政策如何更好地從國家層面促進企業(yè)技術創(chuàng)新
徐東 中國石油規(guī)劃總院經濟所所長
創(chuàng)新是新時代引領發(fā)展的第一動力，我國在加強國家創(chuàng)新體系建設，建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創(chuàng)新體系。目前從非常規(guī)天然氣開發(fā)利用情況來看，一方面，北美尤其是美國利用頁巖油氣快速發(fā)展，實現了世界油氣當量生產第一；另一方面，我國非常規(guī)天然氣生產增量發(fā)展速度不能滿足消費增速，致使天然氣對外依存度快速上升，國家油氣能源安全受到影響。我們發(fā)現，造成中美非常規(guī)天然氣開發(fā)利用效果差異的原因，不僅有資源稟賦、礦權機制、地質、工程技術條件等客觀因素，國家政策、技術創(chuàng)新驅動因素組合等非技術因素也需要進一步優(yōu)化和完善。
今年6月20日，國家財政部公布了《關于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》。這是國家財政部基于非常規(guī)天然氣資源稟賦、勘探開發(fā)難度和開采成本不斷上升，發(fā)展速度減緩等現實情況，充分考慮產業(yè)發(fā)展的現實性、差異性和特殊性條件下制定的，是非常及時而策略的。但是，除了財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策、氣價機制支持、金融體制機制和礦權運營體制機制等支持以外，政府在基礎研究、技術創(chuàng)新支持協(xié)同等促進油氣公司以及油氣田技術服務企業(yè)技術創(chuàng)新方面給予企業(yè)助力：
一是基礎研發(fā)基金支持。通過創(chuàng)立非常規(guī)天然氣研究基金、設立專項資金等方式，區(qū)分國家層面的基礎研究和企業(yè)層面的應用研究及集成創(chuàng)新工作的區(qū)別和界定，幫助企業(yè)承擔部分基礎研究工作和相應的費用，既減少企業(yè)資金負擔，又可以集成全國力量開展更加基礎的技術創(chuàng)新工作。有關資料顯示，以美國為例，從20世紀80年代開始，美國成立天然氣研究院(GTI)，整合其國內天然氣領域的技術研究人才，開展非常規(guī)能源技術研究，先后投入60多億美元進行包括頁巖氣在內的非常規(guī)油氣開發(fā)，其中用于培訓和研究的費用為20億美元。在20世紀90年代后期，還專門設計了非常規(guī)油氣資源研究基金?！睹绹?005年能源法案》規(guī)定，10年內政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內的非常規(guī)天然氣研發(fā)。像美國天然氣技術研究院這樣的非營利機構還有很多，如在“東部頁巖氣項目”背景下成立的FERC研究中心，美國國家政府基金支持下的眾多中小型技術公司和研究機構，多年來這樣的機構一直在為美國非常規(guī)天然氣行業(yè)提供技術支持，在一定程度上與企業(yè)技術創(chuàng)新形成了技術協(xié)同，支持了美國實現既定產業(yè)發(fā)展政策。
二是國家級研發(fā)平臺和實驗室建設、運營支持。盡管我國在2010年8月成立了首個專門從事頁巖氣開發(fā)的科研機構——國家能源頁巖氣研發(fā)(實驗)中心，但是隨著低油價周期的持續(xù)，企業(yè)經營現金流逐年減少，投資捉襟見肘。建議加大國家級研發(fā)平臺和實驗室的投資、運營支持力度，針對不同類型非常規(guī)天然氣及其技術攻關難點，分別成立國家級實驗室，定位于高效鉆井技術、新型壓裂技術攻關等工作，繼續(xù)設計若干非常規(guī)天然氣重大科技專項，資助技術發(fā)展，強化和增加搭建國家級研發(fā)平臺，加強基礎研究、重大關鍵技術攻關和相關標準的制定、繼續(xù)加強非常規(guī)天然氣國家重點實驗室和研究基地建設。
三是建立國家級非常規(guī)天然氣技術示范中心(區(qū))。在中石油長寧—威遠國家級頁巖氣示范區(qū)的基礎上，根據實際工作需要，加快建立并優(yōu)先發(fā)展頁巖氣開發(fā)利用先導試驗區(qū)和標準示范區(qū)，牽頭組織與國外開展技術、工程、商務和經濟領域的合作研究，促進符合我國非常規(guī)天然氣資源稟賦的先進技術的規(guī)模化應用，提高非常規(guī)天然氣產量，降低開采成本，促進非常規(guī)天然氣生產盡快進入工廠化、規(guī)?；_發(fā)階段。
資源稅
改革歷程
1984年，國務院發(fā)布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，結束了對礦產資源的無償開采制度，第一代資源稅制開啟。
草案規(guī)定，納稅者按照應稅產品的銷售利潤率累進稅率繳納資源稅。
1993年12月國務院發(fā)布《中華人民共和國資源稅暫行條例》，1994年，國務院發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》第二代資源稅制開啟。
從此資源稅不再按超額利潤征收，而是按礦產品銷售量征收。
2010年，國家先在新疆對油氣資源稅實行從價計征改革試點，后將試點擴大至西部內蒙古、甘肅等12個省區(qū)。
2011年，國務院發(fā)布了修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，從價計征改革從試點向全國推開。
2014年，煤炭資源稅從價計征改革在全國實施。
2016年7月1日起全面推進資源稅改革。擴大資源稅的征收范圍，將從量計征改為從價計征。資源稅從價計征改革推廣到所有礦產品。
今年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國資源稅法》。國家主席習近平簽署第33號主席令予以公布。
資源稅法將于2020年9月1日起施行。1993年12月國務院發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》同時廢止。
數據由編輯根據政府網站、媒體報道等資料整理。
